环境公益诉讼现状知多少

发布时间:2017年02月17日

        10月25日,参加在昆明举行的环境司法研讨班。回顾我国当前环境司法方面的实践经验、政策和案例等;介绍欧盟及其成员国在环境司法、环境公益诉讼、环境损害评估及赔偿等方面的做法和经验;讨论和探索如何改善我国在环境司法方面的法律法规和政策措施。本次培训由中欧环境公共治理项目主办,该项目是中国政府与欧盟签署的合作项目并由环境保护部作为项目主管单位。参加研讨班的是来自全国的各级环保部门领导干部,会上介绍了不少司法现状,同时也通过一线律师的分享了解到实际工作中的困难和挑战。
 

        首先,环保部政策法规司李处长介绍了“国内环境司法现状”。她列举了最近发生在四川什方市、江苏启东市两起有关环境的群体性事件。她认为这些开发项目虽然存在污染,但是已经通过了环境影响评价,之所以会升级为事件,原因是“缺少环境信息公开,公众不知晓,进而产生不理解和不理性表达”。当然,台下听众也有各自不同的看法。不过,她的发言中颇让人受启发的是:美国环保部有一个部门叫做环境正义办公室,专门负责接受和处理市民意见,为受污染影响的社区提供合理补偿。那么,中国是否可以学习?将争取环境正义纳入政府职能。
        这位处长还引用4月25日温总理在斯德哥尔摩可持续发展论坛上的讲话,说明环境已成为一项很重要的基本人权。总理原话为“保障人人享有平等的环境全利。人应当有基本的环境全利,有全获得良好的生活环境,有全不遭受污染的危害,有全参与对影响环境行为的监督管理。”
        她还介绍了环保厅在推动环境信息公开方面的工作进展:环境保护部部长周生贤日前主持召开环境保护部常务会议,审议并原则通过《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》。通知在阐述环境保护信息公开重要意义的基础上,进一步明确了信息公开的范围、方式及组织实施要求。其中,还规定了“环境影响评价简本必须公开”。 《重大项目环境风险评估机制》前天在环保部上原则性通过,将在一个月内在环保部网站上公开。
        其中,也有一些挑战,比如:《民诉法》55条规定“有关组织”可以提起公益诉讼。有关组织有待《环保法》解释,而最近环保法修改时他们报上的第一稿中有对“有关组织”的解释,但没有获得通过。全国只有3000多个环保社会团体,且注册状况和背景参差不齐,如果原告仅仅限制为社会团体,而把数万家民非和基金会排除在外,那么最后能提起公益诉讼组织将会所剩无几,比如:本土环保民间组织元老“自然之友”就会因为不是社团而不具备资格。
 

        接着,昆明市中级人民法院副院长袁学红介绍了“能动司法与联动执法——昆明环境司法的创新与实践”。目前,昆明建立了环保司法与行政执法联动机制,环保、公安、法院、检察院四家联动将行政处罚与刑事处罚相结合;对原告主体资格进行规定,出台《关于办理环境民事公益诉讼的规定》具有原告主体资格的可以是:行政机构、环保社团、检察院。(许多其他性质的民间组织也被排除在外)。同时,他还展示了几个创新点:
        1、证据问题:昆明市环保局成立了“昆明市环境污染损害鉴定评估中心”,针对损害后果、因果关系进行鉴定。当然,由于因果关系鉴定科学难度较大,当事人和法院都可以请专家作为证人出庭作证,检察院也可以提供证据。
        2、环保禁止令:创新性提出“环保禁止令”制度,出台《关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的若干意见(试行)》、《关于公安机关协助人民法院执行环保禁止令的若干意见(试行)》两个规范性文件。环保禁止令是人民法院在审理环境民事公益诉讼案件中,为及时制止被申请人危害、污染、破坏环境的行为,根据申请人的申请,依照我国民事诉讼法的规定,以民事裁定的形式做出的一种行为保全。环境民事公益诉讼一个很重要的目的就是及时制止被告对环境的侵害行为。但是,在具体案例中,可能出现一边进行诉讼一边放任被告污染、破坏或者危害环境情况。因而,人民法院应当根据申请人的申请作出环保禁止令的民事裁定,及时制止被告污染、破坏或者危害环境的相关行为,避免或者阻止环境受到危害、污染和破坏。只有这样,才能保障环境民事公益诉讼目的的实现。
本人问:在曲靖铬污染事件中,为什么环保组织主张的环境公益诉讼一边在进行,污染企业一边在自由生产。回:曲靖不是昆明。
        3、创新生态修复机制,建议了首个昆明环境公益诉讼生态修复林。对此,现场听众提出疑问:生态修复赔偿金是否足够完成生态恢复?答:有时候不够。问:污染所在地的环境有问题,为什么到其他地方种植生态修复林?答:有些没有恢复条件,于是统一种树。
        4、环境公益诉讼救济专项资金
高额费用怎么解决?调查费、鉴定费、律师费、诉讼费。2010年12月出台《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,救济专项资金用于:1、单位、环保组织提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、评估鉴定等诉讼费用;2、对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复的费用;3、对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助的费用。

   

         第三位发言的是中欧项目短期研究外方专家佩•彼得,他分享了欧洲环境损害赔偿制度。根据2004年欧盟《环境责任指令》,污染项目造成的损害有些虽然没有明确的经济价值,但是生态价值可观,于是当以下领域遭受威胁和损害“水生环境、物种及栖息地、土地污染和严重威胁居民健康”时必须有赔偿。赔偿技术:1、必须找到基线,准确掌握损害发生前的生态状况和水平,建立数据库;2、建立坐标,选择方案,纵轴为资源服务水平,横轴为时间,制作自然修复线和人为修复线;3、计算经费,运用等价分析法,计算破坏损失量,通过修复设施得到的增量。当然,因为要考虑生态系统的复杂性还需要多学科组成的评估团队。
同时,欧盟在这方面也有不少有待解决的问题:1、生态价值全方位评估技术要求特别高;2、背景数据缺乏,建立生物多样性常年监控比较复杂;3、栖息地赔偿难于资源恢复赔偿。关于环境损害赔偿美国走在前列,已成功处理1000多件污染损害评估和赔偿。日本由于早年的四大公害事件,其环境健康赔偿制度比较完善。

 

        最后,本地律师代表杨律师就“中国环境公益诉讼现状、问题”发表演讲。他提出七条颇具现实意义的“一热一冷”,分别是:
        1、学界热,官方冷。在最高法院的最高解释中没有出现公益诉讼的解释。
        2、司法热,政者冷。目前,只有包括贵阳、无锡、昆明等在内的不超过10家环保法庭工作开展的比较积极。要进行环境诉讼,律师或市民向行政职能部门申请环评、监测、行政执法文件仍然很困难。《民诉法》第55条规定“有关组织”可以提起公益诉讼。有关组织有待《环保法》进一步解释,而最近的环保法修改回避了该问题。这样,留一个再规定、再限制的尾巴,是一种退步。
        3、 口头热、行动冷。08年11月,云南律协成立环资委介入阳宗海事件,但法院不受理。
        4、团体热、个人冷。虽然公益诉讼值得关注,但应该更加重视私益诉讼。因为,环境首先是侵害个人,只有私益成熟人们才有精力去管团体和社会的事情。而且,目前群体性事件很多是由于司法不通畅,如果百姓可以通过理性的渠道来解决问题或表达诉求情况就会好多了。
         5、 下层热、上层冷。最高院有时会发通知要求下级法院不受理某案子。环保法庭会倾向于受理环保部门提起的诉讼,对民间团体和个人提起的诉讼有时采取回避态度。
        6、 和解热,裁判冷。中华环保联合会近年共提起10多起诉讼,大多数由法院提出和解,只受理审判2起。原因大概是,环境污染具有广泛性,如果某种类型的案子在某地获得胜诉,会成为其他地区效仿的榜样。
        7、 民事热、行政冷。较少有涉及环境问题的,针对行政部门的,公益诉讼。
        他也提出了一些解决上述问题的构想:
        意识上,温总理在斯德尔摩会议上已经在国家层面将环境权利列为人权,各级地方政府需要紧跟思路。
        路径上,发展私益,带动公益。打好涉及环境问题的民事诉讼,并进而带动公益诉讼。而不是在新名称上玩花样。
        类型上,行政诉讼,促进环保。根据最高法院解释,行政诉讼的原告是不需要直接利益相关的,只需要是行政相对人或行政执法对象,而且行政许可法规定举证倒置,即举证的责任和费用由被告承担,这也解决了部分诉讼成本。
 

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